Das Denkmalschutzrecht in Berlin
Das Denkmalschutzrecht ist Teil des öffentlichen Rechts. Es lässt sich -weil Streit meist um Denkmalschutz im Zusammenhang mit Bauwerken herrscht- auch dem öffentlichen Baurecht zuordnen.
Rechtsanwalt Martin Liebert ist seit mehr als 15 Jahren als Dozent und Rechtsanwalt auf dem Rechtsgebiet des öffentlichen Baurechts und Denkmalschutzrechts tätig. Im folgenden Artikel gibt er eine kurze Einführung in die Grundlagen des Denkmalschutzes bzw. des Denkmalschutzrechts, insbesondere in seiner Ausgestaltung in Berlin.
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Die Grundlagen des Denkmalschutzrechts in Berlin sind im Gesetz zum Schutz von Denkmalen in Berlin (Denkmalschutzgesetz Berlin – DschG Bln) niedergelegt. Das Denkmalschutzrecht ist somit Landesrecht, die folgenden Ausführungen gelten daher nicht automatisch für die anderen Bundesländer, auch wenn in sämtlichen deutschen Ländern ähnliche gesetzliche Regelungen wie in Berlin existieren.
Gliederung:
Was ist ein Denkmal?
Grundsätzlich sollen Denkmale an die Vergangenheit erinnern und Menschen dazu anregen ihre Herkunft zu hinterfragen und die hieraus gewonnen Erkenntnisse zu nutzen, um die Gegenwart mit zu gestalten. Üblicherweise werden diese historischen Zeugnisse in zwei Kategorien unterteilt:
- In der Natur entstandene Denkmale nennt man Naturdenkmale (etwa sehr alte Bäume, Versteinerungen oder besondere Gesteinsformationen). Sie fallen grundsätzlich in den Aufgabenbereich des Natur- und Umweltamtes.
- Vom Menschen geschaffene Denkmale werden als Kulturdenkmale bezeichnet, dazu zählen Bauwerke, Gartenlandschaften, Technikrelikte und auch archäologische Funde. Für diese Kulturdenkmale sind die Denkmalbehörden zuständig.
Zu den Kulturdenkmalen zählt man nicht nur etwa alte Schlösser und Burgen, sondern durchaus auch Wohnhäuser und Industriebauten, zum Beispiel aus den 1920iger Jahren oder mittlerweile auch aus den 1950iger Jahren. Sie können dann unter Schutz gestellt werden, wenn Sie von besonderer Bedeutung sind.
Als Kriterien für die Bedeutung von Denkmalen lassen sich die vier folgenden Kriterien grundsätzlich unterscheiden:
- Historische Bedeutung: Fand zum Beispiel an diesem Ort ein besonderes Ereignis statt? Lebte in diesem Haus eine besonders bedeutende Persönlichkeit?
- Künstlerische Bedeutung: Ist das Denkmal in einer besonders künstlerischen Form gestaltet, stammt es von einem besonderen Architekten, Künstler oder Auftraggeber?
- Wissenschaftliche Bedeutung: Hat sich die Wissenschaft etwa in technischer oder historischer Hinsicht mit dem Denkmal beschäftigt. Gibt es hierzu Publikationen?
- Städtebauliche Bedeutung: Steht das Denkmal in einem besonders städteräumlichen Sachzusammenhang?
Entscheidend ist demnach nicht nur die Schönheit eines Objekts, sondern auch und insbesondere sein dokumentarischer Wert. Zudem muss auch ein Erhaltungsinteresse der Allgemeinheit vorliegen. In diesem Fall spricht man dann von der Denkmalwürdigkeit eines Objektes.
Wie entsteht der rechtliche Status Denkmal?
In Berlin werden Denkmale nachrichtlich in die Denkmalliste aufgenommen. Die Denkmalfachbehörde stellt die Denkmalfähigkeit eines Objektes fest und begründet ihre Entscheidung. Danach wird das Objekt in die Denkmalliste aufgenommen.
Will der Eigentümer gegen den Denkmalstatus Widerspruch erheben, muss er zunächst einen rechtsverbindlichen Bescheid abwarten, indem der Denkmalstaus relevant ist. Das heißt, die Aufnahme zum Beispiel eines Wohngebäudes in die Denkmalliste ist an sich noch nicht seitens des Eigentümers anfechtbar.
Die Berliner Behörden stellen die Denkmalliste Berlin bereit, in der man sich informieren kann. Es existiert auch einen Denkmalkarte Berlin, mit deren Hilfe sich ein Überblick verschaffen läßt. Rechtliche Grundlage des Denkmalschutzes in Berlin ist das Denkmalschutzgesetz Berlin aus dem Jahre 1995 mit seinen Änderungen.
Was kann unter Denkmalschutz gestellt werden?
- Grünanlagen, die als Denkmale in der Denkmalliste erfasst sind.
- Gebäude, die als Einzeldenkmale erfasst sind.
- Gebäude und Flächen, die als Denkmalbereiche geführt werden. Bei den Denkmalbereichen unterscheidet das Gesetz nochmals nach Ensemble und Gesamtanlage:
- Beim Ensemble handelt es sich um eine historische oder städtebaulich-gestalterische gewachsene Einheit, die als Zeugnis für einen bestimmte geschichtliche Entwicklung oder städtebauliche Gegebenheit an einem Ort wirkt. Denkmale in einem solchen Ensemble können entweder den Status eines Einzeldenkmales haben oder sie sind konstituierender Bestandteil eines Ensembles und genießen damit auf Grund ihrer äußeren Erscheinung Ensembleschutz.
- Bei einer Gesamtanlage handelt es sich um eine Mehrheit baulicher Anlagen, die durch einen inneren Funktionszusammenhang gekennzeichnet sind. Bei einer Gesamtanlage ist jedes Objekt auch selbst ein Einzeldenkmal.
- Objekte und Anlagen, die sich in unmittelbarer Umgebung eines eingetragenen Denkmals befinden, könnten unter Umgebungsschutz fallen. Der Radius dieses Umgebungsschutzes ist nicht amtlich festgelegt, sondern liegt im Ermessen der Denkmalschutzbehörde. Das Nähere regelt § 10 des Denkmalschutzgesetzes Berlin. Bedeutsam ist der Umgebungsschutz, weil Baumaßnahmen in der Umgebung von Denkmalen in der Regel einer denkmalrechtlichen Genehmigung bedürfen. In der Umgebung eines Denkmals dürfen keine Veränderungen vorgenommen werden, wenn dadurch das Erscheinungsbild oder die Eigenart des Denkmals beeinträchtigt wird.
Bedeutung des Denkmalschutzes für Eigentümer und Bauherren
Für Eigentümer oder für Bauherren ist der Denkmalschutz von erheblicher Bedeutung, weil er in die Eigentumsrechte und auch in die verfassungsrechtlich geschützte Baufreiheit massiv eingreifen kann.
Insbesondere bedürfen beim Denkmal folgende Maßnahmen grundsätzlich vorab der Genehmigung der zuständigen unteren Denkmalschutzbehörde und auch gegebenenfalls der Bauaufsichtsbehörde:
- die Veränderung des Erscheinungsbildes des Denkmals
- die vollständige oder teilweise Beseitigung des Denkmals
- die Entfernung des Denkmals von seinem Standort oder Aufbewahrungsort
- die Instandsetzung des Denkmals
- die Wiederherstellung des Denkmals
- die Nutzungsänderung eines Denkmals
Letztendlich bedeutet dies, dass praktisch jede Veränderung an einem Baudenkmal genehmigungspflichtig ist. Der Eigentümer, aber auch andere Verfügungs- und Nutzungsberechtigte haben umfassende Auskunfts- und Duldungspflichten gegenüber den Behörden. Die Behörden haben auch das Recht bei nichtgenehmigten Arbeiten oder gar bei einem Abriss die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes oder bei Zerstörung gar die Wiederherstellung des gesamten Denkmals zu verlangen.
Nicht genehmigte Baumaßnahmen können im Übrigen von den Behörden auch gestoppt werden. Die Behörden haben das Recht eine Baustelle bis zur endgültigen Klärung der Sachzusammenhänge stillzulegen.
Kann die Gefahr für den Bestand, die Eigenart oder das Erscheinungsbild eines Denkmals auf andere Weise nicht nachhaltig abgewehrt werden, so ist sogar die Enteignung zu Gunsten des Landes Berlin zulässig!
Die Vorschriften des Denkmalschutzgesetzes Berlin werden mit entsprechenden Bußgeldvorschriften geschützt. Bei Verstößen gegen das Berliner Denkmalschutzrecht können Geldbußen bis zu einer Höhe von 500.000.- € erhoben werden!
Auf der anderen Seite sieht das Gesetz aber auch eine öffentliche Förderung für Maßnahmen der Erhaltung, der Unterhaltung und der Wiederherstellung von Denkmälern vor. Es können hierfür Darlehen oder Zuschüsse gewährt werden. Für Eigentumsbeschränkungen kommen zudem Ausgleichszahlungen in Betracht.
Denkmalpflege und effektiver Rechtsschutz
Anschließend ein paar Anmerkungen zum Umgang mit den Denkmalschutzbehörden und zum Rechtschutz gegen die Entscheidungen der Behörden.
Wie sollten sich Eigentümer und Planer verhalten?
Zunächst sollte man die Vorgaben des Denkmalschutzes unbedingt ernst nehmen.
Informieren Sie sich anhand der Denkmalliste Berlin oder der Denkmalkarte Berlin darüber, ob es sich bei Ihrem Grundstück um ein Denkmal handelt oder es sich in dem Schutzbereich (Umgebungsschutz!) in der Nähe eines Denkmals befindet.
Ferner bietet es sich an möglichst frühzeitig mit den zuständigen Denkmalschutzbehörden und Baubehörden Kontakt aufzunehmen und eine Abstimmung zu suchen.
Sollten sich Konflikte auf diesem Wege nicht lösen lassen bzw. werden sie von den Behörden auf Grund des Denkmalschutzrechtes zur Stilllegung einer Baustelle, zur Beseitigung von baulichen Veränderungen oder zur Wiederherstellung eines Denkmals aufgefordert, so sollten Sie unbedingt kurzfristig anwaltlichen Rat einholen.
Es handelt sich beim Denkmalschutzrecht um eine Spezialmaterie des öffentlichen Rechtes. Die Entscheidungen und Auflagen der Behörden sind durch Widerspruchsverfahren und Klagen vor dem Verwaltungsgericht vollständig überprüfbar. Folgende Szenarien können unterschieden werden:
Unterschutzstellung des Baudenkmales
Es ist nicht immer einfach festzustellen, ob ein Bauwerk als Baudenkmal seitens der Denkmalschutzbehörde verbindlich eingeordnet worden ist. Nicht mehr alle Bundesländer führen Denkmallisten und in anderen Bundesländern sind Baudenkmale nur noch nachrichtlich und damit rechtlich unverbindlich in Listen eingetragen.
Zur Vermeidung von Nachteilen muss der Eigentümer eines möglichen Baudenkmales vor der Durchführung von baulichen Veränderungen sich im Wege des Auskunftsanspruches an die untere Denkmalschutzbehörde wenden, um die mögliche Denkmaleigenschaft und auch den Umfang des Denkmalschutzes der Immobilie in Erfahrung zu bringen.
Sollte sich die Denkmalschutzbehörde weigern, die erbetene Auskunft zu erteilen, bleibt dem Eigentümer die Möglichkeit des Widerspruchs und im Zweifel der Verpflichtungsklage vor dem Verwaltungsgericht, mit dem Ziel der Auskunftserteilung gegen die Behörde.
Führt der Eigentümer mangels Kenntnis der Denkmaleigenschaft an einem Baudenkmal ungenehmigte bauliche Veränderungen durch, so kann dies für ihn erhebliche negative Konsequenzen haben. Denn die Denkmalschutzbehörde kann ihn verpflichten den ursprünglichen Zustand wieder herzustellen und die Änderungen zurückzubauen.
Auch bei genehmigungsfreien Bauvorhaben, wenn diese in Berlin mittlerweile die Mehrheit der Bauvorhaben darstellen, empfiehlt es sich vor Baubeginn mit der Denkmalschutzbehörde Kontakt aufzunehmen und gegebenenfalls eine Bauvoranfrage (Vorbescheid § 75 BauO Berlin) zu beantragen, um die Denkmaleigenschaft des Gebäudes rechtsverbindlich abzuklären. Insbesondere die mit der Durchführung von Baumaßnahmen beauftragten Planer und Architekten müssen daran denken derartige Vorabklärungen zu betreiben oder zumindest zu empfehlen, um ihre Auftraggeber vor Schäden zu bewahren.
Steht die Denkmaleigenschaft eines Gebäudes fest, sollte der Eigentümer darüber nachdenken, ob eine Rechtsverteidigung gegen die Einordnung sinnvoll ist. Bestehen bereits hinsichtlich der Einordnung des Bauwerkes als Baudenkmal Zweifel, so bietet es sich an den verwaltungsrechtlichen Rechtsschutz zu nutzen und die Denkmaleigenschaft mittels Widerspruch und Anfechtungsklage vor dem zuständigen Verwaltungsgericht anzugreifen.
Antrag auf Erteilung einer Abrissgenehmigung
Dem Eigentümer eines Baudenkmals obliegt die Erhaltungs- und Instandsetzungspflicht dieses Denkmales. Die Veränderung und auch die Beseitigung dieses Baudenkmals ist dem Eigentümer untersagt. Wird der Eigentümer durch die Denkmalschutzbehörde zu konkreten baulichen Erhaltungsmaßnahmen aufgefordert, so kann er die Pflicht zur Erhaltung und zu Instandsetzung des Baudenkmals mit dem Hinweis auf die „wirtschaftliche Unzumutbarkeit“ anhand einer Wirtschaftlichkeitsgegenüberstellung zurückweisen.
Die Erhaltungsaufwendungen am Baudenkmal müssen sich nämlich durch den Ertrag des Gebäudes zumindest decken. Dabei kommt auch der Weg über eine Umnutzung des Denkmals in Betracht. Gibt es für das Baudenkmal überhaupt keine sinnvolle Nutzungsmöglichkeit mehr oder ist das Gebäude gewissermaßen nur noch Denkmal, so entfällt die Erhaltungspflicht durch den Eigentümer.
Gelingt es dem Eigentümer also die Unzumutbarkeit der Erhaltungsaufwendungen nachzuweisen und ist er damit zum Erhalt des Denkmals nicht mehr verpflichtet, so kann über andere Wege nachgedacht werden. Zum Beispiel kann die Denkmalschutzbehörde die wirtschaftlichen Belastungen durch Gewährung von Zuschüssen oder im Wege einer Entschädigung ausgleichen. Daneben kommt auch noch ein Enteignungsverfahren in Betracht oder die Denkmalschutzbehörde kann dem Beseitigungsantrag des Besitzers zustimmen.
Daneben könnte der Eigentümer des Baudenkmals auch daran denken einen Antrag auf Übernahme des Baudenkmals durch die Gemeinde oder das Land zu stellen.
Rechtschutz gegen Erhaltungsanordnungen der Denkmalschutzbehörde
Im Rahmen der Verpflichtung des Eigentümers zur Erhaltung und Instandhaltung eines Baudenkmals ist er auch verpflichtet den bisherigen Zustand des Baudenkmals zu erhalten. Zu Verbesserungen, Verschönerungen oder Wiederherstellungsmaßnahmen ist er allerdings nicht verpflichtet. Kommt er seiner Erhaltungsverpflichtung nicht nach, kann der Eigentümer durch die Denkmalschutzbehörde durch Verwaltungsakt verpflichtet werden, oder aber die Denkmalschutzbehörde lässt die notwendigen baulichen Sicherungsmaßnahmen auf Kosten des Eigentümers selbst durchführen.
Auch hiergegen kann sich der Eigentümer mit dem Einwand der „wirtschaftlichen Unzumutbarkeit“ zur Wehr setzen und hat dazu die Instrumentarien des verwaltungsrechtlichen Rechtsschutzes zur Verfügung, also insbesondere Widerspruch und Klage vor dem Verwaltungsgericht.
Der Eigentümer will eine bauliche Veränderung
Will der Eigentümer eines unter Denkmalschutz stehenden Gebäudes bauliche Veränderungen vornehmen, so können diese Maßnahmen genehmigungspflichtig sein. Der Genehmigungspflicht kann bereits unterfallen z. B. die Änderung des Fassadenanstriches, der Einbau von Außenrollläden, die Anbringung von Werbung oder bereits der Austausch von Holzfenstern gegen Kunststofffenster etc.
Wichtig dabei ist es für den Eigentümer bzw. seinen Planer, stets zu prüfen, worauf sich die Denkmaleigenschaft des Gebäudes eigentlich richtet. Ist zum Beispiel nur die Fassade geschützt, können bauliche Veränderungen im Inneren des Gebäudes ohne Weiteres ohne Genehmigung durchgeführt werden.
Missachtet die Denkmalschutzbehörde den denkmalrechtlich definierten Schutzbereich und gestalten sich denkmalschutzrechtliche Anordnungen folglich als rechtswidrig, so stehen dem Eigentümer wiederum die üblichen verwaltungsrechtlichen Möglichkeiten wie Widerspruch und Klage vor dem Verwaltungsgericht zur Verfügung.
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